Analyses & Opinions

Robert Magloire présente le livre de Claude Moise : Les trois âges du constitutionnalisme haïtien

les trois ages du constitutionalisme haitien -claude moise touthaiti

Robert Magloire, présente quelques extraits du dernier livre de l'éminent professeur et historien Claude Moïse pour votre délectation et l'enrichissement de vos connaissances. Tout Haiti exhorte  ses lecteurs à se procurer le livre pour une lecture complète et faire de ce livre une référence indispensable.Le choix de ces extraits explicite la conjoncture actuelle et met hors-jeu les prétentions utopiques de Jovenel Moïse, de rester au pouvoir jusqu’en février 2022, en violation flagrante de l’article 134.2 de la constitution de 1987 amendée, tel que contemplé par ses mauvais conseillers (ou bien : par ses conseillers incompétents en la matière) : Helen La Lime de L’ONU, Luis Almagro de L’OEA et les co-conspirateurs du Core Group. Bonne lecture et à partager massivement.


Les trois âges du constitutionnalisme haïtien
                 Claude Moïse
Les éditions du CIDIHCA, Montréal, octobre 2019



Extrait du chapitre 22, pages 347-351 :

E) Le système électoral de la Constitution de 1987

    - Les constituants haïtiens de 1987 ont créé un régime politique où, pour mettre en place le pouvoir exécutif, il faut passer par deux élections (la présidentielle et les législatives) et quatre tours de scrutin sous la responsabilité exclusive du CEP.  Disons tout de suite qu’il y a deux descriptions pour un seul sigle. Le CEP désigne à la fois le Conseil électoral permanent et le Conseil électoral provisoire. Sous ce même sigle il y a une histoire qui rend compte des péripéties de l’instauration du nouveau système électoral et des difficultés de la normalisation institutionnelle de la Constitution de 1987.


-  Au Conseil Électoral Permanent la Constitution confie la tâche “d’élaborer le projet de loi électorale qu’il soumet au Pouvoir Exécutif pour les suites nécessaires ”. (Article 191-1).  Il convient de remarquer que la Constitution ne fait pas du CEP un législateur, contrairement à ce qu’on s’est acharné pendant longtemps à prétendre dans certains milieux, mais l’équivalent d’un organisme technique qui prépare « un projet de loi électorale qu’il soumet au Pouvoir exécutif pour les suites nécessaires ». C’est-à-dire le CEP, dans les limites de ses attributions, prépare en fait un avant-projet de loi en bonne et due forme. Un projet de loi, du reste prérogative de l’Exécutif, n’étant pas une loi, il appartient au Parlement de conclure sur réception du projet de l’Exécutif. Toutefois, l’article 197 fait du CEP “le contentieux de toutes les contestations soulevées à l’occasion soit des élections, soit de l’application ou de la violation de la loi électorale ” (art. 197). Grave problème confinant au déni de justice.


- Compte tenu des modalités constitutionnelles d’accès aux différents pouvoirs, le CEP doit gérer trois catégories de scrutin : le suffrage universel à la majorité absolue pour la présidentielle et les législatives; à la majorité relative pour la section communale et le conseil municipal; le suffrage indirect pour le conseil départemental, les assemblées municipales, départementales et l’interdépartementale. Rappelons que la Constitution est muette sur le mode de scrutin pour l’assemblée de la section communale (ASEC). Une tâche considérable assumée jusque-là par des Conseils provisoires dans des contextes de luttes politiques sévères, entrainant en partie l’embouteillage électoral et la dissociation du temps constitutionnel et du temps électoral au cours de ces trois dernières décennies. La faillite électorale est la grande affaire du nouveau régime politique de la Constitution de 1987. Les élections se suivent depuis 1988, mais ne débouchent pas sur une institutionnalisation durable. Exceptionnelles, elles ne découlèrent pas du rythme normal imposé par la Constitution, mais de la recherche de solution à des dysfonctionnements institutionnels ou à des crises politiques successives.


- Plusieurs analystes ont dénoncé un système qui consacre une représentation parlementaire non proportionnelle à la population en raison de l’inégalité du vote des citoyens d’une commune à l’autre, d’un département à l’autre ; d’autres attirent l’attention sur l'organisation souvent chaotique et le coût élevé des élections; les dispositions transitoires non abrogées (articles 289 et suivants), que faut-il en faire?  Et le problème d’harmonisation de la durée des mandats des élus? Le renouvellement du tiers du Sénat s’est révélé problématique dès les premiers temps d’application de la Constitution. Les récents scrutins de 2015 et 2016 appellent une attention spéciale s’agissant du renouvellement des 2/3 et du 3e tiers du Sénat en tenant compte de l’article 95 amendé en 2011.


-    Il en est de même du mandat présidentiel en cours dont on a pris astucieusement l’habitude de rappeler qu’il prend fin le 7 février 2022 au lieu de 2021 conformément à l‘article 134-2 amendé en 2011 qui dispose :

L’élection présidentielle a lieu le dernier dimanche d’octobre de la cinquième année du mandat présidentiel.Le président élu entre en fonction le 7 février suivant la date de son élection. Au cas où le scrutin ne peut avoir lieu avant le 7 février, le président élu entre en fonction immédiatement après la validation du scrutin et son mandat est censé avoir commencé le 7 février de l’année de l’élection.

L’année électorale, c’était bien 2016. Les résultats définitifs ont été proclamés le 20 novembre 2016.[1] À supposer que les tenants de la thèse 2022 (appelons-la ainsi) fondent leur prétention sur l’article 134.1 où il est dit : La durée du mandat présidentiel est de cinq (5) ans. Cette période commence et se termine le 7 février suivant la date des élections. Il se trouve que l’article 134.2 a été ajouté en amendement pour dissiper le flou de l’article précédent. Pourrait-on référer à l’article 149 qui définit les cas précis « de vacance de la Présidence de la République soit par démission, destitution, décès ou en cas d’incapacité physique ou mentale dûment constatée. »? La fin du mandat de M. Martelly ne correspond à aucun de ces cas. Il s’agissait en fait d’une rupture de la normalité constitutionnelle révélant dramatiquement le problème d’harmonisation de la durée des mandats des élus. Survient l’élection de M. Jocelerme Privert à la Présidence provisoire. On a des raisons de penser que pour combler un vide, l’Assemblée a procédé par analogie en recourant à ce même article 149, alinéa 3 ainsi libellé :

Dans le cas où la vacance se produit à partir de la quatrième année du mandat présidentiel, l’Assemblée Nationale se réunit d’office dans les soixante (60) jours qui suivent la vacance pour élire un nouveau Président provisoire de la République pour le temps qui reste à courir.

Qu’est-ce à dire? De 1986 à aujourd’hui, on passe allègrement de compromis en accords de circonstance; de décret-loi aux lois encadrant les élections. Remaniés, modifiés selon les intérêts en jeu et les forces en présence, ils épousent les méandres de cette évolution. A chaque CEP sa loi ou son décret-loi. Il y a en chantier un avant-projet de loi de 2018 où le CEP provisoire s’avise de fixer inconsidérément les durées de mandat des élus en fonction.[2]


- En somme, d’une loi à l’autre, on reproduit les petites et grandes contradictions et on ne parvient pas à clarifier les ambiguïtés constitutionnelles ni à combler les vides juridiques. Au contraire,  on s’est lancé dans une sorte de fuite en avant, d’anticipation fétichiste des conflits partisans en multipliant les précautions et les garanties de contrôle, en renforçant les structures organisationnelles sans se soucier des ressources considérables qu’elles nécessitent en termes de personnel qualifié, de moyens matériels, d’investissements financiers, etc. ni des difficultés qu’une telle organisation engendre dans un contexte politique de méfiance totale et de luttes implacables pour le pouvoir. Les difficultés découlant de la mise en place du système et les vides constitutionnels ont été mis à contribution à des fins partisanes par les acteurs en lutte pour le pouvoir. L’intérêt national se trouve alors noyé dans le fracas des confrontations.     

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Extrait du chapitre 23, pages 353-356 :

La problématique de la révision constitutionnelle

A) La procédure

Malgré les avatars de la transition post duvaliériste, notamment en 1987-90, 1991-94, 1998-2000, 2004-2006, 2011-2016, la Constitution actuelle n'a pas fait l'objet d'une demande de remise à plat qui aurait occasionné la formation d'une assemblée constituante. Il y eut des débats, il y en a encore sur la pesanteur de la tradition présidentialiste, sur les dérives de la fonction parlementaire, sur la problématique de la décentralisation, sur la nationalité et l’intégration de la diaspora ; jamais dans l’histoire du constitutionnalisme en Haïti il y eut une telle profusion d’études, de rapports circonstanciés.[3]

Les dérives politiques et électorales ont certes occupé l’attention des analystes et observateurs, notamment depuis 1997. Elles ne les ont pas dispensés de prendre en compte des considérations d’ordre théorique et pratique liées à la question de la révision constitutionnelle, démarche légitime, admise généralement. Une Constitution ne saurait être considérée comme un texte sacré, intouchable ; elle doit s’adapter à l’évolution politique et sociale, et plus encore dans la conjoncture de crise post-dictatoriale qui a permis de mettre en perspective des clauses problématiques. Les vides, incohérences et imprécisions révélés ont contribué à aggraver les situations en alimentant la confusion et les manipulations des acteurs en luttes pour le pouvoir.

Pas moins que ses précédentes, aussi rigide que la plupart d’entre elles, la Constitution de 1987 a repris presque in extenso en un chapitre les modalités de révision de ses devancières de 1932, 1946, 1950, 1957. Certes, la procédure établie se signale par son caractère rigide, mais elle existe et, pour être opérationnelle, elle nécessite un fonctionnement normal des institutions. Justement, les péripéties de la vie politique et les crises institutionnelles qui ont fait ressortir les failles de la Charte ont rendu difficile le lancement du processus de révision en fin de législatures (44e, 45e, 46e, 47e) qui n’ont pu arriver à leur terme. C’est donc 22 ans plus tard, en 2009, que le processus mis en branle a pu aboutir aux premiers amendements de la Constitution de 1987 selon les étapes prévues, mais dans un tel contexte chaotique que le texte promulgué le 13 mai 2011dut être mis de côté selon des procédures inédites.

Si le constituant, après avoir verrouillé la porte de la révision fait de la fin d’une législature le point de départ du processus d’amendements et le début de la législature suivante son point d’arrivée, c’est qu’il s’attend à ce que, le processus déclenché, le projet de révision constitue un thème majeur de la campagne électorale en cours vers le renouvellement de la législature. Il le voulait si tant qu’il est fait obligation aux autorités constituées d’en donner large publicité en publiant la déclaration d’amendement, avec motifs à l’appui, sur toute l’étendue du territoire. Je ne me r sqq./souviens pas que cette question ait fait l’objet d’importants débats de circonstance en 2009 lorsqu’en septembre de cette année-là le Corps législatif a voté qu’il y a lieu d’amender la Constitution, ni en 2010 lorsque le peuple a été convoqué aux urnes, ni même au sein de la 49e législature à la première session de celle-ci.


Convenons que le dévastateur séisme du 12 janvier 2010 ait complètement bouleversé la vie du pays. Prévues pour la fin de l’année 2009, puis reportées à début 2010, les élections, couvrant à la fois le scrutin présidentiel, le renouvellement des deux tiers du Sénat, en plus de celui de la Chambre des députés au complet et des collectivités locales, seront convoquées par arrêté de l’Exécutif émis le 29 juin 2010 pour le 28 novembre 2010. Elles devront être complétées au début de l’année suivante avant la fin du mandat du président en fonction, M. René Préval. Repris en janvier 2011 les travaux de la 49e législature portaient en priorité sur la révision constitutionnelle.


Souvent ignorée, par la force des choses, quelques fois mise en veilleuse, la Constitution n’a donc connu que la révision engagée par la 48e législature en septembre 2009 conformément à la procédure établie aux articles 282 à 284-4, confirmée et achevée par la 49e. Le vote final a eu lieu le 9 mai et le texte voté transmis au président de la République a été publié le 13 mai dans Le Moniteur No 58 du 13 mai 2011 avant l’entrée en fonction prévue le 14 mai du président déclaré élu, M. Michel Martelly. Quelques jours plus tard, des protestations s’élevèrent au constat « des erreurs matérielles » et des incohérences contenues dans le texte publié dans Le Moniteur. Sous la pression de plusieurs milieux, le président Martelly en fonction depuis le 14 mai s’arrogea le droit d’annuler par un simple arrêté en date du 3 juin 2011 la Loi constitutionnelle votée le 9 mai et promulguée le 13 mai, ce qui déclencha une grande controverse. La réaction de plusieurs acteurs, notamment de la communauté internationale, orienta vers la recherche d’une solution, le cas non prévu par la Constitution ne pouvant être traité par la voie légale. La gouvernance, fragilisée, des acteurs sociaux et politiques ont été sollicités de coopérer avec le bureau de l’Assemblée nationale, le tout patronné par lesdits « Amis d’Haïti », pour finaliser l’opération. Il en est sorti une version corrigée endossée par le bureau de l’Assemblée nationale et promulguée dans Le Moniteur No 96 du 19 juin 2012 sous le titre « Loi constitutionnelle portant amendement de la Constitution de 1987 » avec la mention : « Reproduction pour erreurs matérielles. »

La révision des erreurs faite au sein du bureau de l’Assemblée nationale, le président de la République émit un nouvel arrêté le 19 juin en deux articles ainsi libellés :

« Est et demeure annulé l’arrêté en date du 3 juin 2011 publié au Moniteur No 72 du 6 juin 2011 rapportant la Loi constitutionnelle votée en Assemblée nationale le 9 mai 2011 et publiée au Moniteur No 58 du 13 mai 2011 ».

« Est et demeure reproduite pour erreurs matérielles la Loi constitutionnelle du 9 mai 2011 votée en Assemblée nationale conformément aux correspondances y attachées ».

Ainsi la révision constitutionnelle, promptement mise en question par les analyses de spécialistes du droit, est de fait inscrit dans la Loi fondamentale de 1987.

A)    Énumération des modifications apportées par les amendements. Liste non exhaustive

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Autre extrait du chapitre 23, pages 364-367 :

Des décrets et de la distorsion constitutionnelle 

Le décret, comme on en a connu dans des Constitutions antérieures (1935, 1964, 1983, par exemple) est absent du texte de 1987. Du reste, le recours aux décrets est fréquent dans des périodes de transition où le pouvoir est exercé en dehors des normes constitutionnelles. Il en résulte un grand nombre de textes dits décrets ou décrets-lois intégrés dans le patrimoine législatif. Compte tenu de l’usage que les nombreux gouvernements provisoires en ont fait, il y aurait grand intérêt à ce que des chercheurs, professionnels du droit, en proposent une mise à jour, un bilan critique et une mise en perspective. Pour ne retenir que l’exemple le plus récent, on ne peut ne pas souligner les importantes avancées législatives du gouvernement de transition Alexandre-Latortue (2004-2006), non seulement par le nombre de décrets émis (plus de 60), mais surtout par l’importance des champs de gouvernance couverts. On lui doit, entre autres, le décret portant création du Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire, celui l’Administration centrale de l’État et toutes autres mesures visant des domaines aussi divers que la protection de la femme (six décrets), la protection du droit d’auteur (trois décrets)[4], etc.

     Dans la Constitution de 1987, le terme décret est utilisé dans trois cas pour rendre une décision : 1) par la Haute Cour de Justice (article 188-1), 2) par L’Assemblée nationale pour ratifier des Conventions, Accords et Traités internationaux (article 276-1), 3) par le CNG « autorisé à prendre en Conseil des ministres, conformément à la Constitution, des décrets ayant force de loi jusqu’à l’entrée en fonction des députés et sénateurs … » (article 285-1). On a observé que même sous une présidence constitutionnelle (Aristide en 1995, Martelly en 2015) des décrets ont été émis avec prétention de force de loi alors que les élections étaient en cours pour la reconstitution des Chambres législatives. Un des exemples les plus criants est l’initiative prise en 1995 par un président constitutionnel, M. Aristide, de légiférer par décret sur l’organisation du Pouvoir judiciaire (décret du 22 aout 1995), un pouvoir indépendant également dépositaire de la souveraineté nationale, et cela, peu de jours avant l’achèvement (septembre 1995) des élections législatives.


     Autre cas : de nombreux Conseils communaux dont le mandat a expiré ont été chambardés depuis 2012 au prétexte que les élections pour leur renouvellement n'ont pas eu lieu, cas non prévu par la Constitution. Il s'agit d'un problème d'envergure nationale qui concerne des collectivités constitutionnellement pourvues de l’autonomie administrative. La réponse attendue du Pouvoir exécutif serait de mettre en branle le processus électoral pour permettre aux citoyens d'exercer leur droit souverain. Accordons-lui cependant que les Conseils départementaux et le CEP n'étant pas constitués on se trouverait devant une situation de vide institutionnel en cas de vacance (réf., alinéa de l'article 72). Le président de la République, M. Martelly, serait-il alors autorisé d’intervenir d’autorité, sans raison connue et établie en droit, pour remplacer des conseils élus, comme lui, au suffrage universel par des fonctionnaires désignés sous le titre d’agents intérimaires exécutifs ?

       Les constituants qui font du Conseil municipal le pivot des pouvoirs dans les collectivités territoriales ont jugé essentiel de garantir son autonomie et de le protéger de la tentation du Pouvoir exécutif d’intervention abusive dans sa gestion, sinon de mettre en péril le mandat d’un conseil élu au suffrage universel. L’article 72 y pourvoit sans équivoque :

« Le Conseil municipal ne peut être dissous qu'en cas d'incurie, de malversation ou d'administration frauduleuse légalement prononcée par le tribunal compétent.

« En cas de dissolution, le Conseil départemental supplée immédiatement à la vacance et saisit le Conseil Électoral Permanent dans les soixante (60) jours à partir de la date de la dissolution en vue de l'élection d'un nouveau Conseil devant gérer les intérêts de la Commune pour le temps qui reste à courir. Cette procédure s'applique en cas de vacance pour toute autre cause ».

On voit bien que le chef de l'État n'a rien à faire dans le mandat d'un conseil élu au suffrage universel (article 66). Il ne s'agit pas là de vide institutionnel, de « vacance pour toute autre raison », mais d'un problème d'envergure nationale qui concerne les 144 communes. Devant cette situation de vide constitutionnel, le mandat des conseils électoraux étant échu depuis deux ans, le président pourrait initier une procédure ad hoc avec la collaboration des autorités parlementaires en vue de sauvegarder les intérêts de la commune.

Il ne serait pas superflu de rappeler l’exigence du respect de la hiérarchie des normes juridiques. La création de nouvelles Institutions Indépendantes et d’organismes autonomes appellent à clarifier ces notions dont celle de loi organique.  Il faudrait faire un relevé des lois nécessaires à l’institutionnalisation du régime de 1987, y compris celles liées aux amendements. Il faudrait également procéder à l’exploration de tout notre héritage législatif de manière à détecter celles qui méritent une mise à jour conforme à la Constitution. C’est un véritable chantier législatif qu’il faut ouvrir pour combler les vides juridiques et rendre opérationnel le régime constitutionnel de 1987.

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[1] Voir Le Moniteur, Numéro Spécial du 4 janvier 2017. La page de couverture mentionne : Résultats définitifs des élections présidentielle, du tiers du Sénat, des législatives complémentaires, des municipales pour la commune de Côtes de fer du 20 novembre 2016.
[2] Lire l’article de Robert Magloire dans Haïti en Marche, édition du 3 au 9 avril 2019, où il attire l’attention sur ce projet de loi dans la continuation de ses analyses destinées au quotidien Le Nouvelliste sur la prétention des tenants de la thèse 2022.
[3] Je me contente de quelques références récentes : Le No 2 (janvier-décembre 2015) des Cahiers de la Chaire Louis-joseph-Janvier sur le Constitutionnalisme en Haïti, à signaler les études de Mirlande Manigat « Les amendements dans l’histoire constitutionnelle en Haïti » et de Joseph Léon Saint-Louis « Problèmes des amendements de mai 2011 ». Tout le numéro est consacré aux études sur la Constitution de 1987 avec les contributions de Ginette Chérubin, Monferrier Dorval, Alain Gilles, Bernard Gousse, Cary Hector, Claude Moïse, Joseph Tréhel. Le rapport Moise/Hector (juillet 2007) contient un tableau signalant différentes prises de position, contributions et propositions de personnalités, analystes et citoyens sur la question constitutionnelle. Il en est de même du GTC (Groupe de travail sur la Constitution) (février-juillet 2009) et des rapports rendus publics par La Commission spéciale de la Chambre des députés sur l’amendement constitutionnel (mars 2017-août 2019). Enfin, on ne compte plus les nombreuses études et contributions diverses dans les médias depuis 1987.
[4] Par les soins de l’ancien Premier Ministre Gérard Latortue L’Œuvre législative du Gouvernement de transition d’Haïti est publié sous ce titre en 2018 à EducaVision, 656 pages